Năm 1774, Trịnh Sâm hạ lệnh cho Nguyễn Đình Huấn châm chước định thể lệ cấp tiền thóc cho các quân trong kinh, ngoài trấn; chiếu theo ngạch lính và số đinh, bớt chỗ nhiều, thêm cho chỗ ít, châm chước cân nhắc, san sẻ lại, cốt làm cho được quân bình, nhưng cũng không thể nào thay đổi hết tệ cũ.

Trịnh Sâm là người cứng rắn, thông minh, quyết đoán; phần nhiều công việc đều đổi mới, không theo nếp cũ. Ngay sau khi lên ngôi, ông định rõ thể lệ kiện tụng, về việc người đương sự kêu xin xét lại, cho phép người nào thấy bản án xử lý không đúng có thể xin xử lại, nếu xét lại còn vẫn chưa tỏ rõ được lý lẽ, thì cho phép người đương sự đánh mõ tâu bày[7]. Đến mùa thu cùng năm, vì trời đã lâu không mưa, Trịnh Sâm theo lời Nguyễn Bá Lân, bổ dụng hai đại thần Lê Quý Đôn làm thị thư, Phan Cẩn làm Cấp sự trung[5]. Đến tháng 9 ÂL, ông lại định thể lệ khám đê điều, quy định đường đê, cửa cống, theo định kì hằng năm báo lên cấp trên, dần đến triều đình rồi sau đó khởi công các công trình. Cuối năm đó cải cách hành chính, hợp lại hoặc bỏ bớt gồm 4 phủ, 29 châu huyện. Những phủ và châu huyện này đều cho phủ huyện tiếp cận tùy tiện kiêm lý. Trịnh Sâm còn dùng Nguyễn Nghiễm giữ công việc ở Quốc Tử giám, Vũ Miên kiêm giữ chức Tế tửu, Lê Quý Đôn và Phan Lê Phiên giữ chức tư nghiệp; lại ra lệnh mỗi tháng cứ ngày mồng một và ngày rằm tập văn; mỗi năm cứ 4 tháng trọng thi khảo xét duyệt; ai vượt trội thì cất nhắc trao cho quan chức; ngoài các trấn cũng vậy. Do đấy phong thái học trò được phấn chấn dần. Đầu năm 1768, Trịnh Sâm phong thầy là Nguyễn Hoàn làm quốc sư.

Năm 1772, chúa bổ dụng Nguyễn Nghiễm giữ chức Tham tụng[8]. Mùa hạ năm 1773, bổ dụng hoạn quan Phạm Huy Đĩnh giữ chức thự phủ sự, Lê Quý Đôn làm bồi tụng. Hai người này câu kết với nhau, mê hoặc lòng chúa, ức hiếp bá tánh và làm đại hoại triều cương. Đến tháng 5 ÂL năm đó, nhân việc làm lại sổ hộ tịch, Quý Đôn lại cùng Phạm Huy Đĩnh tra xét vùng ven biển thuộc lộ Sơn Nam hạ, trích ra được hơn chín ngàn mẫu ruộng lậu thuế, đều đăng ký vào ngạch thuế bắt phải chịu tô. Nhân dân phần nhiều ta oán.